关于规范政府招投标活动的提案


 

提案理由:

政府招投标项目历来是规范和整顿市场经济秩序的重点,问题积重已深,必须从行政背景及招投标市场运作的制度设计中寻找原因,对症下药,才能达到规范市场的目的。

一、政府招投标现状:

1、政府工程自身的特殊性容易产生以下问题:一是建设资金不能及时到位。政府工程资金主要来源于财政,资金不落实就仓促上马的情况时有发生,导致工程进度款得不到保证,严重影响工程质量与工期。二是政府工程经常承受献礼工程、形象工程压力,建设追求“短、平、快”。因政府的目标、便利市民的要求等因素,往往重视工期而忽视质量。三是行业的恶性竞争严重,地方保护主义抬头。政府工程建设与施工单位相比僧多粥少,导致某些施工单位为了能够承揽工程,甚至低于工程成本价投标,在施工过程中偷工减料以获取利润;而有的工程的执行价格背离实际价格,对外地企业漫天要价、恶意刁难,严重影响了市政工程建设的有序发展。

2、招投标的形式容易产生以下问题:一是招投标程序合法实质非法,扰乱市场秩序。政府工程的业主多为政府或工程建设主管部门,在实施工程招投标、执行工程监理、合同管理等方面尚显不足,以招投标之名行“围标”、“串标”之实时有发生。二是参建各方的质量行为不规范。建设单位派驻的甲方代表非专业人士,对项目所涉及的技术、业务、管理难以全面熟知,直接影响工程建设过程的质量管理。三是施工单位将项目进行非法处理,以包代管,或分而不管,让不具备相应的资质的单位通过挂靠或者联合的方式承接任务,不承担总包应承担的责任。四是监理单位监管不到位,在监管过程中不能及时发现问题;更有甚者,与施工单位串通一气,严重缺乏公正性。

3、招投标履行过程中对违规行为进行处罚面临多重阻力。政府招投标项目的业主多为行政管理部门,对项目质量的控制往往是受政府行政主管部门的委托履行其职能。在对违反强制性标准的行为的处罚中,执法人员经常会遇到来自上级主管部门、其它行政管理部门、承接企业的各种阻力,处罚难以落到实处。

二、原因分析:

1、现有法律法规的设计缺陷。目前招投标依据的主要法规《招投标法》中,部分条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间:如第十二条赋于项目业主(自行招标或委托代理机构)办理招标事宜的权力,第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。在相当程度上,当事者对这些条款的把握主要依靠道德约束而非法律规定,而竞争机制的引入导致竞标得分差距一般较为微弱,法律提供的弹性空间虽然微小也足以影响到评标结果。

2、现有招投标的体制的约束力低。现有体制下,招投标的项目法人并非真正意义上的法人,其实质是各级政府的委托代理人,在选择招标代理、资格审查、评标、定标过程中主要依靠道德的约束自律和纪律要求来指导他们为所服务的机构决策。但经济学的理性人假设表明,当能以极小的风险获得个人利益较大的回报时,自我约束力就显得异常脆弱。

3、招投标项目的代理特性。从理论上说,政府招投标项目大部分是期货商品,商品品质的预期性特点引起需求者对商品品质的不确定性担忧,因而招标人更为关注的是投标人的资信、业绩及可信度。现实中,在项目法人主体层层代理情况下,一般性承包合同清单项目众多,项目实施及结算具有一定伸缩度,且工程成本控制及账务处理较具弹性,存在 “黑色利润”空间为招投标提供暗箱操作的基础。

4、诚信信息体系不完善。因政府招投标项目采购权集中在少数人手里(招标人、代理人、评标专家委员会),也因为某些招投标的部分内容及过程需要保密,客观上造成了不便于社会监督,减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。由于诚信信息体系不完善,企业由于虚假信息在引起招投标的失败,并不至于遭到市场驱逐,违法成本很低。所以,投标人提供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。虽然用现有信息技术完全可以对投标人信息进行准确、全面的核审,但由于地方保护主义,全国统一信息平台整合工作滞后于现实监管需要,也给“暗箱操作”者提供了机会。

5、行政主管部门监管招投标工作存在难点,评标专家委员会未能实现既定功能。一方面,从法规上说,行政主管部门目前主要依靠《招标投标法》及有关部令和地方法规等监督招投标工作,但在实际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握,导致行政自由裁量权过大,极易发生越位和缺位行为,也给招标人及招标代理人提供可乘之机。另一方面,《招标投标法》的颁布从虽然从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定,减少了项目业主对项目定标的行政直接影响,然而在实际运作中评标委员会并没有很好实现其预定功能。对评标质量而言,主要依靠评标专家对自身的道德约束,对专家违规的取证较为困难,法律约束力不强。

建议:

1、深入学习宣传招标投标法律法规。各级招标投标部门应当将招标投标法纳入普法的重点内容,加强招标投标法的学习和培训。增加依法行政、依法规范招标投标行为的自觉性。通过各种形式,大力开展贯彻、实施招标投标法的宣传、教育活动,不断提高招标投标当事人的法律意识和法制观念。

2、建立检查和处理结果定期公示制度。招投标市场规范化管理必须始终坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则,加大执法力度,坚持常备不懈地检查监督,对违法乱纪行为给予严厉打击,强化处罚措施,依法规范交易行为。招标投标政府监管部门应与各部门互通信息,协同运作,各司其职,共同维护市场公平竞争的运作机制。

3、认真做好投标企业的资格预审和后审。对于目前挂靠企业资质严重不符的,应当从其资质的管理入手,提高对投标企业资质管理力度。可以考虑修改相关的资质管理和资质年审规定,加大对允许不符合资质的企业进行挂靠的处罚力度。

4、加大招投标的过程监控,发挥社会各界特别是新闻媒体的监督作用。在要积极鼓励新闻媒体行业关注招投标项目的实施全过程,同时要积极鼓励广大人民群众的监督作用,对于提供信索的个人和单位,有关部门的保密措施要作好,并适当给予一定的物质奖励。

5、规范评标机构和评标活动,保证评标活动的公开、公正性。严格落实招标公告发布制度,公开评标标准和评标方法,保证潜在投标人平等、便捷获取招标信息。建立和完善评标专家制度,加强专家评标过程的行为监督,通过评标现场监督,现场录像和其它方式评价专家的评标态度和质量。为保证评标专家的专业性,实行持证上岗。为此,要加强对评标专家的继续培训和教育,对不符合标准的成员予以淘汰,同时让新的符合资质的专家能够顺利进入,适当增加流动性。

6规范招标代理机构的行为招投标工作是否规范,很大程度上取决于招标代理机构的职责、职能是否真正到位。可以考虑实行招标代理制,让信誉高、实力强、技术全面的招标机构代理,政府只负责监督,以避免政府权力的寻租行为,从而使招标行业步入良性发展轨道。

7、建立招标配套支持体系。鉴于招标最常采用最低价中标法,需要建立与其配套的支持措施和保证担保制度。可借鉴美国政府招投标的制度设计方案,设计与招标相配套的强制性保险制度、严格的赔偿制度,若设计方设计失误要承担巨大的经济责任,这样可以最优化的实施最低价中标法。

 

公开招投标制度设计的初衷,是引入市场公开竞争机制,规范市场交易行为,促进资源优化配置,更好将政府招投标项目是取之于民、用之于民。我们需要加大招投标法律法规的宣传力度,增强规范招投标的意识,同时逐步完善健全的、严格有效的政府监管机制,促进招标投标活动公开、公平、公正的开展。

提案人:高树

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